*Por Aníbal Torres y **Franco Della Vella
El pasado 6 de febrero, la Cámara de Diputados de la Nación le dio media sanción al proyecto de Ley de “Reforma para el fortalecimiento electoral”, en lo que concierne a la suspensión de las elecciones Primarias, Abiertas, Simultáneas y Obligatorias (PASO) para las elecciones legislativas del año 2025. Ahora resta la definición de los representantes de las provincias en el Senado durante los días venideros (Exp. CD 34/24). Sí, a contramano de lo que gran parte de la academia y la consultoría política aconseja, asistimos a una reforma electoral en un año electoral.
Este artículo se compone de tres secciones: primeramente repasamos la implementación de las PASO y los argumentos que surgieron en su contra. Seguidamente, nos concentramos en “la política de la reforma política”. Finalmente planteamos cómo quedaría configurado el panorama político-electoral con la suspensión de las PASO.
“La” reforma de la democracia argentina contemporánea: ¿auge y desencanto?
Cabe recordar que, a nivel nacional, el régimen de las PASO fue adoptado en 2009 y se implementó desde el proceso electoral de 2011 en adelante. En la Ley 26.571 denominada “de Democratización de la Representación Política, la Transparencia y la Equidad Electoral”, no sólo se plasmó dicho régimen de primarias. Éste formó parte de un paquete de reformas más amplio, que incluyó modificaciones en el régimen de financiamiento y reconocimiento de los partidos políticos, candidaturas testimoniales y espacios de difusión en medios de comunicación, además de un conjunto de nuevas atribuciones para los órganos de gobernanza electoral, en particular la Cámara Nacional Electoral y la Dirección Nacional Electoral.
También se dispuso la “modernización” del Código Electoral Nacional. Si además de la vastedad de las disposiciones jurídicas sancionadas, tomamos en cuenta la variedad de argumentos y la extensión de las intervenciones en los debates sobre dicha Ley, que quedaron registrados en los Diarios de Sesiones del Congreso Nacional, nos atrevemos a afirmar que se trató de “la” reforma política más relevante de la democracia recuperada en 1983, a excepción, desde luego, de la reforma constitucional de 1994, tras el “Pacto de Olivos”.
Ciertamente, con el transcurso del tiempo, desde parte de la dirigencia política, algunos medios de comunicación e incluso expertos de la ciencia política o el derecho electoral, empezaron a pedir su eliminación, esgrimiendo diferentes argumentos.
En el nivel de la gobernanza electoral, se han planteado básicamente dos objeciones: por un lado, “el costo” elevado de las PASO (el costo electoral es un tema “sensible” para cierta prensa desde fines de los 90’) y, por otro lado, el escaso compromiso de la ciudadanía en cuanto a participar de las mismas. En el nivel del sistemas de partidos y el comportamiento electoral, la objeción básicamente es la tergiversación del objetivo mismo de las PASO, convirtiéndose en una encuesta al electorado en vez de un mecanismo abrazado por las agrupaciones políticas para seleccionar sus candidatos y candidatas.
Más aún, por tomar un ejemplo de una dura crítica sobre dicho sistema, se las acusa de haber institucionalizado “…una democracia de alta intensidad electoral que confunde lo que es propio de una elección nacional con voto obligatorio con lo que es propio de una elección con participación voluntaria de la ciudadanía en el ámbito de los partidos (…) Lo cierto es que, con esta ley y su práctica posterior, cambió la fisonomía electoral del país” (Natalio Botana, 2024: 197-198).
El Gobierno libertario asumido en diciembre de 2023 con una endeble presencia en el tablero político tanto nacional como subnacional (es minoría en el Congreso y no cuenta con ninguna Gobernación y prácticamente carece de intendencias) ha venido mostrando una especial preocupación por algunos elementos del sistema electoral argentino.
Así, tejiendo acuerdos con sectores de la oposición, logró la aprobación de la Boleta Única en Papel (BUP), mediante la sanción de la Ley 27.781, y remitió a la Cámara de Diputados las iniciativas sobre eliminación de las PASO (contenida en el referido proyecto de “Reforma para el fortalecimiento electoral”, Mensaje 64/2024) y las modificaciones al régimen de partidos políticos (Mensaje 63/2024).
Ahora bien, nuestro interés está más orientado en hacer foco en la participación política y en los juegos anidados de las élites más que en los “costos” de la política, puesto que partimos del supuesto de que el régimen democrático, claro está, insume recursos públicos. Pero hay que discernir entre la necesaria rendición de cuentas y las miradas sesgadas que conciben a la democracia, peyorativamente, como una “carga”, un “estorbo”, para la sociedad.
Como mencionamos anteriormente, en el nivel de la gobernanza electoral, una de las principales críticas dirigidas hacia las PASO tiene que ver con la falta de compromiso en la asistencia ciudadana a las urnas; ya sea por el supuesto “estrés electoral” que genera concurrir en numerosas ocasiones, considerando las suma de las elecciones nacionales, provinciales y/o municipales (fenómeno acentuado por el federalismo electoral argentino) o por el desinterés en comicios donde existe una percepción de que “no se decide nada importante”, más allá de disputas partidarias ajenas a los problemas cotidianos de la sociedad.
Una dirigencia que pareciera prestarle más atención a “su” agenda que a “encontrarle el agujero al mate” para resolver los problemas acuciantes de la macro y micro economía, genera desafección ciudadana respecto a los deberes cívicos. En este sentido, el siguiente Gráfico pretende ilustrar la participación electoral en las elecciones ejecutivas y legislativas que se han celebrado desde la recuperación democrática en 1983 hasta el año 2023 (contemplando PASO, Generales y Balotajes).
Aunque con altos niveles de participación en comparación con otros países que contemplan el voto obligatorio, una mirada atenta indica, en términos generales, la lenta pero sostenida caída en los niveles de participación ciudadana a lo largo del periodo. Al mismo tiempo, podemos observar un leve descenso en la asistencia a las urnas para las elecciones PASO luego de su estreno en 2011, mientras que para las Generales aumentó la participación en el periodo 2011-2015.
Salvo esa pequeña bifurcación, en términos porcentuales, las primarias han acompañado la tendencia de disminución de la participación electoral, aunque con valores un poco más acentuados respecto de las Generales; en síntesis, la caída en el porcentaje de asistencia a las urnas se aprecia, en mayor medida, en las PASO. Como contracara, cuando aumenta la participación electoral, la asistencia a las PASO también lo hace pero en menor medida. Un pequeño indicio de cierto hastío, ante una política que acaso ya no “enamora”, como en los albores de la primavera democrática de los 80’.
Como enseñara Seymour Lipset (1967), en el análisis politológico también es preciso detenerse en el estudio de la “oferta” política; así pues, en nuestro caso, un vistazo sobre la misma indica una tendencia contraria respecto de la participación electoral ciudadana. Desde su sanción en 2009 e implementación en 2011, los partidos políticos decidieron cada vez más sus candidaturas a través de las PASO. El “mantra” harto repetido resultó ser una falacia ad populum.
Para ilustrar esta situación, con la base de datos que elaboraron de forma colaborativa Facundo Cruz y Paula Clerici (2023), denominada “Tasa de uso de las PASO”, creamos el Gráfico Nº2. El mismo permite distinguir la cantidad de partidos/coaliciones (su promedio agregado) que presentaron dos listas o más por sobre el total de competidores habilitados por la Justicia Nacional Electoral para las categorías de Presidente y Vice, Senadores y Diputados Nacionales (2011-2023). Calcula, entonces, cuánto se recurre a la herramienta para definir candidaturas.
El panorama entre elecciones ejecutivas y legislativas, tanto para Diputados como para Senadores, presenta altibajos pero con una constante: la herramienta de selección de candidaturas se utiliza de forma cada vez más frecuente. En las últimas elecciones (2023), el 32,99% de los partidos/coaliciones presentaron dos o más candidatos para la categoría de Senadores Nacionales, el 30,88% para Diputados Nacionales y el 46,67% para Presidente y Vice.
“La política de la reforma política”
Si bien para muchos y muchas lo que sigue posiblemente no sea novedad, entendemos que no está demás recordar que, como señalan diversos especialistas en materia electoral (Gary Cox, 2004; Arend Lijphart, 2003; Dieter Nohlen, 1994), los sistemas electorales se caracterizan por su complejidad e interactividad. Estos pueden presentar diferentes características y dar origen a variopintas formas institucionales a partir de la combinación de las “subestructuras” que componen la “estructura” de los sistemas electorales.
Entre las más importantes se encuentran (1) la magnitud del distrito (tamaño y distribución), (2) la fórmula electoral (como se convierten los votos en bancas), (3) la configuración del voto (las características del instrumento de votación), (4) la forma de nominación de las candidaturas (como se eligen a los candidatos y candidatas). Otros elementos no menos importantes son (5) los umbrales electorales (legales o efectivos) y (6) el calendario o ciclo electoral (concurrencia, simultaneidad y/o desdoblamiento).
Pero así como estos son los elementos básicos que conforman los sistemas electorales, no se puede ignorar la carencia de inocencia o ingenuidad en lo que a refiere al diseño estratégico e implementación de los mismos. ¿A qué nos referimos con esto? Ni más ni menos que al carácter auto-interesado de las elites partidarias a la hora de decidir impulsar una reforma política y de las negociaciones para que pase los filtros institucionales establecidos. Allí, parafraseado a lo señalado para las modificaciones constitucionales (Cf. Gabriel Negretto, 2015), en lo general opera la lógica cooperativa (más propia de la economía), pero en lo particular, por así decirlo, en “la letra chica”, acciona la lógica distributiva (más propia de la política).
Dicho con un ejemplo: las elites partidarias pueden estar de acuerdo en que, ante una situación crítica o indeseada (por caso, una crisis fiscal), es necesario hacer un cambio (lógica cooperativa). Ahora bien, el sentido u orientación que finalmente se imprima a esa modificación muy probablemente sea motivo de disputa (lógica distributiva). Por esto se suele hablar de “la política de la reforma política”, más allá de los argumentos públicos que esgrimen los miembros de la coalición reformadora. Dicho con una expresión popular, es el momento eminente de “la rosca”, donde los operadores políticos tienen un papel destacado (Cf. Mariana Gené, 2019).
Así, como podemos ver, las reformas electorales, que son siempre reformas políticas, por su endogeneidad intrínseca (Cf. Marcelo Escolar, 2010), constituyen un área de extrema sensibilidad institucional en una democracia de partidos como la nuestra (marco en el cual opera el delicado vínculo entre representantes y representados). Porque las reglas de juego que regulan y permiten el acceso a los resortes del poder político y eventualmente el mantenimiento en el mismo, poseen efectos redistributivos, con ganadores y perdedores en la arena electoral, afectando directa e indirectamente el número de jugadores en la compulsa política democrática. Así, “importa qué está en juego en una elección: qué es lo que uno va a perder, no sólo si uno va a perder” (Adam Przeworski, 2018: 26).
Al mismo tiempo, los sistemas electorales tienen efectos mecánicos para la distribución de votos en poder político, pero también efectos psicológicos sobre los votantes y las élites partidarias (Cf. Giovanni Sartori, 1994). Importancia mayúscula si a ello le añadimos que de las elecciones depende la legitimidad de origen de los policy makers (tomadores de decisiones). Al igual que el movimiento táctico de un jugador de fútbol que arrastra marcas, su influencia es decisiva, aunque no todos la perciban a simple vista.
Ahora bien, ¿qué ocurre específicamente con las reglas que tienen que ver específicamente con la definición de candidaturas? Como sugieren Miguel de Luca y María Inés Tula (2011), la forma de nominación de las candidaturas, en tanto subestructura de los sistemas electorales, se presenta relevante porque define y caracteriza a los partidos políticos, reflejando su estructura interna, revelando los centros neurálgicos de poder e influyendo en el desempeño y las características de los postulantes. Por lo dicho hasta aquí, el intento de eliminar las PASO en un año electoral puede suscitar sospechas sobre su intencionalidad, más aún al impulsarla un espacio político nuevo (La Libertad Avanza) que si bien devino en oficialismo, no participó de los acuerdos políticos que definieron las reglas electorales vigentes.
En efecto, un recorrido apretado por la historia de las primarias sugiere que han servido, en su mayoría, para ordenar la oferta política opositora y dirimir las diferencias partidarias “sin sacar los pies del plato”, como suele decirse. O sea, una cuestión de incentivos (Cf. Douglas North, 1990). La paradoja es que no sucedió lo mismo para el oficialismo que las motorizó. Además de buscar reducir la fragmentación del sistema de partidos y ampliar la participación en el proceso de selección de candidaturas, las PASO también fueron pensadas como un dique de contención para el polo peronista luego de que Martín Sabbatella (Nuevo Encuentro) haya competido por fuera del espacio oficialista en la siempre compleja y estratégica provincia de Buenos Aires, y contribuido a la derrota del Gobierno Nacional (cuyo candidato en territorio bonaerense era el ex presidente Néstor Kirchner) en 2009, en manos de la lista de Diputados Nacionales encabezada por el empresario Francisco De Narváez (Unión-PRO).
En 2013 tampoco impidieron la ruptura con Sergio Massa, quien fundó su partido, el Frente Renovador, llevando detrás suyo a numerosos dirigentes del peronismo federal. Posteriormente, en 2015, el marco institucional de las PASO facilitó la construcción estratégica y el triunfo presidencial de la coalición Cambiemos (PRO-UCR-Coalición Cívica-ARI), a la par de una interna destructiva y para el olvido del peronismo bonaerense (con las fórmulas encabezadas por Aníbal Fernández vs Julián Domínguez).
En la actualidad, el Gobierno de Javier Milei (LLA) parece haber encontrado en el “costo” económico de las PASO el argumento más sólido para impulsar su eliminación (“motosierra” en mano), corriendo del eje argumental la potencialidad política que le da el hecho de tener “la lapicera” en un marco de fragmentación partidaria, crisis de representación o de “lo representable” y de disputa del electorado con los otrora “apóstoles” de las PASO, la coalición Juntos por el Cambio. Acaso un mecanismo de selección de candidaturas democrático y participativo como el de las PASO nade, como el salmón, a contracorriente de un Presidente que comprende muy bien la importancia del control de la lapicera en la disputa de poder que mantiene con el ex Presidente, Mauricio Macri.
¿Cómo quedaría el panorama electoral sin las PASO?
Como mencionamos desde el comienzo de este trabajo, el Gobierno del Presidente Milei buscaba directamente la eliminación de las PASO. Tras negociar con la dirigencia política (la “casta” que denosta), el oficialismo y aliados lograron por el momento instalar la noción de la “suspensión” por el año electoral 2025.
¿Cuáles serían los motivos de fondo de esta iniciativa gubernamental, desmontando un mecanismo que otras elites partidarias acordaron implementar y sostener por más de una década? Asesorado por “el ingeniero del caos” en versión criolla, Santiago Caputo, la política electoral del primer mandatario parece orientarse a la consolidación de un esquema de poder que refuerce una política de minorías intensas, es decir, a un control total y absoluto del armado de listas que se traduzca en la consolidación de su núcleo duro electoral.
Otra hipótesis podría sugerir la idea de que los electorados de Juntos por el Cambio y La Libertad Avanza ya se han “fusionado”, independientemente de los resultados en materia macroeconómica; de ser así, no importaría tanto la constitución de alianzas como el control del legislativo para consolidar un escudo legislativo propio. La capilaridad presidencial para el armado de listas subnacionales que, según afirma De Luca (2025) promueven las PASO, pareciera no importarle a un Presidente que posee mayor presencia en redes sociales y medios de comunicación afines, que poder territorial efectivo.
Por el lado del desordenado peronismo, estipulamos que, si quedaba alguna herramienta electoral que permita enfrentar a Cristina Fernández de Kirchner o, que al menos posibilite la construcción de una alternativa electoral por dentro del espacio Unión por la Patria, la eliminación de las PASO termina dando por tierra dicha posibilidad. En sintonía con la segunda hipótesis, una lectura suspicaz podría argüir que la estrategia política pretende debilitar la ingeniería político electoral de Juntos por el Cambio (con fuerte presencia subnacional) y fortalecer a la ex Presidenta dentro del peronismo, manera quizás de reeditar una nueva grieta y adueñarse del polo no peronista. Mientras tanto, el peronismo transita este camino de “la política de la reforma política” con libertad de acción en el Congreso Nacional, es decir, sin conducción política. Algo que es moneda corriente con el peronismo fuera del Gobierno Nacional (Cf. Ana María Mustapic, 2002).
Junto con tener en cuenta tales cuestiones, que de alguna forma terminarán incidiendo en el conteo (o “poroteo”) de votos en la Cámara alta a favor y en contra de la suspensión de las PASO, no está demás recordar que “Benjamin Constant decía que sin duración no hay legitimidad” (Natalio Botana, 2024: 35).
Es decir, por lo que hemos expresado, de un mecanismo electoral que funcionó entre 2011 y 2023 se pueden mencionar muchas cosas, como las críticas que referimos en el primer apartado. Lo que no se puede decir es que las PASO sean ilegítimas. Y esto no sólo por su duración en el tiempo, sino también por el comportamiento de las elites partidarias y la ciudadanía respecto a esta peculiar forma de seleccionar las candidaturas a competir en los comicios generales.
Además de los cambios en el calendario electoral, con las implicancias en términos del proceso electoral en sí (Cf. Alejandro Tullio, 2025), no parece tenerse en cuenta que la suspensión de las PASO a nivel nacional (porque en el ámbito subnacional persisten en ciertos distritos, como Mendoza y Santa Fe), volvería necesario, como dicen algunos dirigentes y militantes experimentados, recuperar la memoria de la vida intra-partidaria antes de la implementación de dicho régimen. Esto no es tarea fácil, menos en una época como la actual, vertiginosa en cambios. Será otro momento estelar de “la rosca”, acaso en detrimento de la participación ciudadana, proclive a identidades políticas inestables.
*Politólogo (Universidad Nacional de San Martín – Universidad Nacional de Rosario)
**Politólogo (Universidad Nacional de Mar del Plata)
13/2/2025
